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认真学习贯彻《代表法》和有关文件精神切实做好新形势下人大代表工作

县人大常委会选联工委主任 张胜洲

发布时间:2013年06月04日  来源:本站原创  作者:人大办  点击数:

人民代表大会是我国的根本政治制度。人大代表是人民代表大会的主体,是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》是我国一部专门规定代表工作的法律,它以宪法为依据,以代表依法执行职务为核心,从我国国情出发,对人大代表的性质、地位、权利和义务、工作方式、执行职务的保障等各方面作出了明确的规定,为保证和规范代表依法行使职权,实现人民当家作主,提供了法律依据。因此,认真学习贯彻《代表法》,促进代表依法履职,对于更好地落实人民当家作主的宪法原则,以及落实中央和省州县委有关文件精神,发展社会主义民主政治,为实现党的十八大提出全面建成小康社会的宏伟目标,具有重大的现实意义。
  一、认真学习《代表法》,增强做好代表工作的法律意识和工作责任感
现行的《代表法》共有6章52条,是1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过并公布施行,经2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议、2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议分别作了修正而成的。《代表法》颁布施行后,云南省制定了《云南省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》,共有6章40条,经1995年5月31日云南省第八届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过后正式施行。2011年11月22日云南省第十一届人民代表大会常务委员会第二十七次会议作了修订。《代表法》和《实施办法》相继出台,为我们做好代表工作提供了法律依据。
  (一)人大代表的性质、地位和作用
  1、人大代表的性质。《代表法》规定“人大代表是人民行使国家权力的代表”。《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。”一切权力,包括政治权力、经济权力等各种社会权力,但最重要的是国家权力。有了管理国家的权力,其他权力才能得以实现。中国有13亿人口,18周岁以上有选举权和被选举权的就有8亿多,若让人民直接管理国家权力,是不可能实现的。因此,只有实行“代议制”的形式管理国家权力。(“代议制”是资产阶级革命成功以后,创立的一种民主管理国家的形式。)
  2、人大代表的地位。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。《代表法》规定“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员,地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员”。这一规定体现了人大代表的合法性、人民性和权威性。人大代表是负有法定职责的政治身份,是一种国家职务,承担着宪法和法律赋予的重大职责,在国家政治和社会生活中享有崇高的、重要的政治地位。
  人大代表作为一种国家职务具有其特殊性,与社会上的其他职务是有区别的:一是民选性。人大代表的职务必须是由民主选举产生的,不允许任命、指定,没有经过法定的选举程序,代表资格不能生效。二是兼职性。人大代表基本上是兼职的,代表一般不脱离原来的生产或工作岗位,而且实行任期制,任期届满时,必须重新进行选举,可以连选连任。三是非独立性。人大代表虽然是国家权力机关的一员,但个人不能行使国家权力,要与其他代表一起,集体行使国家权力。四是非行政性。代表行使职权的方式,如发表意见,提出议案、建议、批评和意见等,都不具有直接处理行政事务的权力,不能以代表身份直接处理问题、下达有关指示和命令。
  3、人大代表的作用。《代表法》规定人大代表的作用是依法“参与行使国家权力”。根据宪法和法律的规定,综合起来主要体现在四个方面:一是参与决策作用。无论是法律、地方性法规的制定,对“一府两院”的监督或依照法律规定的选举、任免,还是对重大事项的讨论和决定,都需要代表积极地集体参与,都要通过同级人民代表大会来实现,人大代表对人大会议上的各项议案、报告的审议表决,直接关系到这项议案、报告是否通过,关系到决策的后果。各级人大所处的这种决策性地位,反映到代表身上,就体现了其参与决策的作用。二是监督协助作用。人大代表依法对本地区开展工作监督和法律监督,是宪法和法律赋予的重要职责。代表监督作用的发挥,是以集体活动为主的。人大作为一个整体,享有的监督权力,正是通过每一个代表在大会期间的工作和最后的决策行为来完成的。如代表对“一府两院”工作报告的审查和表决,对财政预算的审议修改,对国家机关工作人员的选举、任免等工作,组织代表视察、调查、检查、评议和督促代表议案、建议的落实,实现了人大的监督权力。其中代表的工作则反映出这种监督作用。另外,宪法和法律还规定,代表在自己参加的生产、工作和社会活动中,有义务协助宪法和法律在本地区的实施,协助本级人民政府推行工作。这一“协助作用”的规定,体现了我国人民代表大会制度中权力机关和执行机关之间,并非相对而是总体目标是一致的特点,监督工作本质上讲也是一种协助作用。三是桥梁纽带作用。人大代表来自于人民、服务于人民、扎根于人民群众之中,与人民群众有着紧密的血肉联系,代表在人代会期间和闭会期间,认真履行代表职责,一方面代表通过视察、调查、检查工作等形式,体察民情,反映民意,为民代言,使群众的呼声能顺畅地反映出来,引起各级领导和部门的重视,推动和改进政府的工作。另一方面宣传动员,做到下情上达、上情下达,是党和政府密切联系人民群众的重要渠道。如政府工作在推行过程中遇到困难和问题,人大代表有义务向人民群众做好宣传、解释工作,以求得人民群众的理解和支持。四是模范带头作用。这是人大代表具有的先进性所要求的。许多人大代表是各行各业中的优秀代表,其言其行对群众都有影响。因此,代表在自己的日常工作和社会活动中,要模范地遵守宪法和法律,带头执行党委、人大及其常委会的决议和决定,积极履行代表职务,努力做好本职工作,发挥代表的个人特长,特别是乡镇人大代表要在农村产业结构调整中起示范作用,在传授和应用农村科学技术中起带头作用,在建设社会主义新农村和构建农村社会和谐中起带动作用。只有这样,才能执行好代表职务和发挥好代表的作用,才能在群众中树立威信。
  (二)人大代表的权利
  1、人大代表在会议期间的主要权利。一是参会权。参加人民代表大会会议是人大代表的主要职权,作为人大代表必须无条件的参加,无故两次不出席本级人民代表大会的应依法除名。二是审议权。代表有权审议列入代表大会会议议程的各项议案和报告,审议权是人大代表行使权力的基本的、主要的形式。三是提议案权。代表可以向大会提出属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内的议案。四是选举权。代表参加人民代表大会的各项选举。代表对确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。五是询问权。即代表在审议议案和报告时,可以向本级有关国家机关提出询问,有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答问题。六是质询权。地方各级人民代表大会举行会议时,代表10人以上书面联名可以提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案,受质询的机关必须在会议中答复;提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询的机关再作答复。七是罢免权。在人民代表大会期间,县级以上地方各级人大代表十分之一以上联名可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长以及由本级人民代表大会选出的上一级人大代表的罢免案。八是提议调查权。县级以上各级人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名,可以向本级人民代表大会提议组织特定问题的调查委员会,由主席团提请全体会议决定。九是表决权。即参加本级人民代表大会的各种表决。十是建议权。代表可以对人大常委会(或乡镇人大主席团)和“一府两院”各方面工作提出建议、批评和意见。
  2、人大代表在闭会期间的主要权利。一是小组活动权。代表在本级或下级人大机构的协助下,组成代表小组,开展代表小组活动。二是视察权。代表参加由县级以上人大常委会统一组织和安排的视察活动,对本级或下级国家机关和单位的工作进行视察。三是约见权。代表在视察时可以提出约见本级或下级国家机关负责人。四是提议开会权。代表有权依照法律规定,提出临时召集本级人民代表大会。这项权力在实际中很少运用。五是列席会议权。代表可以应邀列席本级人大常委会会议、专门委员会会议,也可以应邀列席选举单位的人民代表大会及其常委会会议。六是听取意见权。代表有权听取人民群众的意见。七是参与特定问题调查权。即代表有权参加特定问题调查委员会。八是提建议权。可以提出对人大常委会(或乡镇人大主席团)和“一府两院”各方面工作的建议、批评和意见。
  (三)人大代表的义务
  1、出席本级人民代表大会会议。这是人大代表最主要的一项义务。由人大代表组成的国家权力机关,行使宪法和法律赋予的职权最基本的方式是举行人民代表大会会议,对决定本行政区域内重大事项、选举决定国家机关领导人员等,都要以代表的过半数通过才有效。所以,代表一定要出席会议,才能行使职权,如果不出席会议,就是一种失职行为,是对人民不负责任。
  2、模范遵守宪法和法律并协助贯彻实施。宪法是我国的根本大法,也是党的方针、政策的定型化,代表应当自觉学习、积极宣传、模范遵守宪法和法律并协助贯彻落实,维护宪法和法律的尊严,这是代表执行职务的基本前提。
  3、保守国家秘密。人大代表在参与议政、决策时,不同程度地接触国家秘密,而这些秘密关系到党和国家的安全,社会的安定团结。因此,凡国家未公开的秘密事项要严格保守,不能泄密。
  4、协助本级政府推行工作。人大代表要结合开展各项代表活动,如视察、调查、执法检查等,对政府工作提出意见和建议,积极献计献策,协助政府推行工作。
  5、与选区选民保持密切联系。人大代表要主动深入基层,联系群众,积极反映人民群众的呼声和愿望,自觉接受其监督。这是代表最基本的义务。通过广泛联系人民群众,沟通人民群众与本级国家机关之间的关系,把党的方针、政策宣传贯彻下去,把群众的意见和要求反映上来,促进机关作风的转变。
  (四)人大代表履职应遵循的原则
人大代表工作的原则性、程序性、法律性和政策性强,在行使职权履行义务时,要注意把握以下原则:
  1、坚持党的领导原则。党的领导是做好人大工作的根本保证,也是人大代表行使权利,履行职务必须牢牢把握的总原则。人大代表只有在党的领导下充分行使职权,才能从根本上保证党的意图通过代表民主权利的充分行使变成国家意志,从而转化为广大人民群众的迫切愿望。
  2、维护国家和人民根本利益的原则。人大代表的属性决定了代表在依法履行职权时必须站在国家和人民的根本利益上,切实把人民群众最直接、最现实的利益实现好、维护好、发展好。
  3、依照法定程序行使职权的原则。代表的权利是法定的,代表行使权利的行为是法律行为,代表只能依照法定程序参与管理国家各项事务。
  4、权利与义务的一致性原则。代表在行使或享有权利的同时,必须履行相应的义务。
  5、集体行使职权的原则。集体行使职权,是我国人民代表大会制度的特性,也是人大代表行使职权时必须遵守的一条根本原则。
  6、不直接处理问题的原则。人大代表行使权利是依照法律规定进行法律监督和工作监督,按照法定程序,通过询问、质询、罢免、议案和建议等形式来实现的,而不能直接处理行政事务和具体问题。这是代表工作区别行政工作的根本标志。
  (五)人大代表执行职务的保障
  1、司法保障。法律赋予了代表司法保护权。一是言论免责权。代表在会议上的发言和表决不受法律追究;代表提出的议案、建议、批评和意见被视为代表的书面发言,同样受到法律保护。二是人身特别保护权。按照《代表法》的规定,代表人身特别保护分别采取报告和许可两种制度,对乡级人大代表,采取报告制度。司法机关如果对乡级人大代表采取逮捕、刑事审判以及法律规定的其他限制人身自由的措施,执行机关必须立即向乡级人民代表大会报告。对县级以上地方各级人大代表,则采取许可制度,除现行犯外,没有经过本级人大主席团或者人大常委会许可的,不得对其进行逮捕、刑事审判或者采取法律规定的其他限制人身自由的措施。同时《代表法》还对现行犯拘留的许可程序作出了规定,人大代表如果因为是现行犯被拘留的,执行拘留的机关应当立即报告大会主席团或人大常委会。三是对阻碍代表依法执行职务或对代表执行职务打击报复的行为依法予以惩处。四是被提出罢免代表职务的代表有权在人民代表大会或常委会上提出申诉。
  2、时间保障。代表在本级人民代表大会闭会期间,参加本级或委托下级人民代表大会及其常委会组织和安排的代表活动,代表所在单位必须给予时间保障。
  3、物质保障。代表活动经费,应当列入本级财政预算;代表执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其它待遇,无固定收入的代表,根据实际情况由本级财政给予适当补贴。
  4、组织保障。各级人大常委会及其工作部门、乡镇人大主席团负有组织代表开展闭会期间活动的责任和义务,对代表的工作和活动予以支持并提供服务。
  二、人大代表应具备的基本素质
人大代表作为国家权力机关的组成人员,肩负着管理国家事务的重任,其素质高低,不仅直接影响其作用的发挥,而且直接关系到人民代表大会及其常委会(乡镇人大主席团)行使国家权力的水平。错综复杂的国际形势和国内经济社会发展的考验和挑战,对人大工作和人大代表工作都提出了新的更高的要求。因此,人大代表的素质,显得至关重要,这是人大代表认真履行好职责的前提条件。总的来讲,人大代表的素质包括代表的群体素质(结构)和个体素质两方面。群体素质是指各阶层、各党派、各民族以及其他劳动者在代表中的比例、知识结构、年龄结构等。个体素质是指人大代表履行代表职责所必须具备的思想品德、知识水平、基本能力及应有的作风与气质。大致包括以下六个方面的素质:
  (一)政治素质。是指人大代表所应具有的政治观点、政治立场和政治觉悟。一是讲政治。要有坚定的政治方向和政治立场,鲜明的政治观点,高度自觉的政治纪律,敏锐的政治鉴别力,在大是大非面前经得起考验,拥护中国共产党的领导,坚持社会主义方向,与党中央保持高度一致,努力把党的主张落实到基层。在把党的主张通过法定程序变为国家意志的过程中,人大代表既要对党负责,又要对法律负责,更要对人民负责。二是具有强烈的代表意识和全心全意为人民服务的思想。要以科学发展观为指导,认真履行好代表职责,充分行使好法律赋予的各项职权,有反映民意、为民办事的责任感,一切言行对人民负责,努力做人民利益的忠实代言人。三是具有较强的社会主义民主意识。对我国人民当家作主的国家政体和我国人民代表大会制度有着较为深刻的认识和理解,具有积极参与国家事务管理的自觉性。
  (二)法律素质。是指人大代表为履行职责所必须具备的法律修养水平。严格依法办事,是人大工作的一条基本原则。作为人大代表,一是具有法律意识。在思想上要树立依法办事的理念,自觉维护法制的统一。正确处理法律与权力、法律与政策、法律与人情的关系,崇尚法律,依靠法律,自觉维护法律。二是具备法律知识。主要是熟悉与代表行使职权和本职工作相关的基本法律和国家的重要法律法规,以及“一府两院”一般的执法原则和程序,对经常运用的法律法规应力求精通。三是守法、用法的自觉性。行使代表职权是一项法律性、规范性和程序性很强的工作,必须自觉严格依法行使职权。代表在自己的本职工作中,要做守法的模范,尽其所能协助宪法和法律的实施。  
  (三)能力素质。是指人大代表为履行代表职责应具有的基本能力。一是参与审议、决定本行政区域内重大事项的能力。人大代表在人民代表大会期间,审议“一府两院”工作报告,对一些重大事项和议案进行表决,参加各项选举。要认真审议,善于发现和归纳问题,清楚表达自己的观点和看法,提出合理的意见和建议,正确行使代表职权。二是具有较强的社会活动能力。人大代表必须做到上情下达,下情上达,敢于和善于反映人民群众的意愿和要求,协助政府推行工作。要通过走访、调查积极联系选民,通过视察、调查、检查了解政府工作情况,提出代表议案、建议或质询等,推动政府改进工作。
  (四)知识素质。是指人大代表为履行代表职责应具备的知识。一是要有广泛的知识面。了解和掌握党的路线、方针、政策及财经、科技、教育、文化、卫生、城建等方面的知识,了解人大工作的基本要求和相关知识,能阅读、理解有关文件材料,有一定的书写能力和较清楚的语言表达及阐述问题的能力。二是熟悉、掌握所从事的某一行业或某一专业领域的相关知识。
  (五)道德素质。是指人大代表在履行代表职责时,能遵守代表的行为准则和行为规范。一是要有奉献精神。人大代表是兼职制,不仅要认真履行代表职责,还要模范地完成本职工作。当好人大代表就应该有奉献精神,要甘于清苦,不计报酬,要靠这种奉献精神来了解民意,反映民意,履行代表职责。二是要有求实精神。人大代表要公道、正派、实事求是,充分反映广大人民群众的正确意见和要求。三是要有负责精神。对国家机关工作人员渎职、腐败、违法行为要敢于揭露、敢于批评、敢于斗争。
  (六)身体素质。人大代表必须具有较好的身体条件,才能履行好代表职责,发挥代表作用。要求人大代表能够坚持正常工作,出席人民代表大会会议,参加闭会期间组织开展的代表活动,如视察、调查、检查等活动。
目前,我县有县第十六届人大代表名额204名,实有代表204名;乡镇人大代表名额805名,实有代表803名。本届县乡人大代表与上届相比,总体上讲,代表结构进一步优化,文化程度明显提高。但与新形势下对代表素质的要求,仍然有较大的差距。存在以下主要问题:  
  一是部分代表对人大代表的性质、地位、权利和义务缺乏认识,代表意识和执行职务的自觉性、主动性不强。二是一些人大代表对法律知识学习不够。由于平时忙于本职工作,一些代表无暇顾及学习与执行代表职务相关的法律法规;特别是新当选的代表没有参加过集体学习培训和集体活动,对人大工作相关的法律和程序不熟悉、不掌握。三是代表知情知政渠道不畅。由于工作或生活环境的限制,有的代表特别是部分农村代表对本乡镇政治、经济、社会发展的整体状况缺乏了解,履职时未能站在宏观、全局的角度去思考问题。四是部分代表执行职务的能力较低。有的代表虽然热情高,但不善于发现和提出问题;有的代表平时不联系选民,会前不作调查研究,不征求选民的意见,未能集中反映群众的意见和要求。五是身兼多职的代表精力不足。乡镇人大代表中,有部分代表是身兼多职的,尤其是担任要职的乡镇领导干部代表平时忙于事务,很少有时间参加代表小组活动,没有足够的精力执行代表职务。 
  三、深入贯彻落实富发〔2011〕29号文件精神,切实做好新形势下人大代表工作
  (一)富发〔2011〕29号文件关于进一步发挥代表主体作用的主要内容
2011年10月,根据中央和省州党委文件精神,县委出台了《中共富宁县委关于加强和改进新形势下人大工作的意见》,对做好新形势下代表工作,进一步发挥代表作用作出了三个方面的规定:一是优化代表结构,提高代表履职能力。二是保障代表依法执行职务。三是提高代表议案、建议、批评和意见的办理质量。《意见》的出台,充分体现了县委对人大工作的高度重视和对人大工作的关心、支持,是实践经验的总结和理论探索的结晶,对做好我县代表工作乃至整个人大工作具有重要的指导作用和十分重大的意义。我们要认真学习、深刻领会,切实抓好贯彻落实,努力推动我县代表工作的深入开展。
  (二)切实做好新时期代表工作,充分发挥代表作用
代表工作是人大工作的基础,也是乡镇人大主席团工作的重要内容。党的十八大报告强调:“人民民主是社会主义的生命;善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用。”这就要求我们要从讲政治的高度,在认真学习贯彻落实好党的十八大精神和富发〔2011〕29号文件的基础上,充分认识做好代表工作的重要性和必要性,深入分析新形势下代表工作的特点,积极探索做好代表工作的新途径、新方法,认真总结代表工作的经验和好的做法,切实把充分发挥代表作用作为新时期人大工作的重点来抓,力求抓出成效。
  1、认真抓好基础,强化党委的领导地位
推进代表工作,必须牢固树立党的观念,坚定不移地依靠党委的坚强领导。要积极争取乡镇党委重视和支持人大主席团工作,把代表工作纳入党委工作的重要内容统一部署。首先要从重视强化乡镇人大主席团建设的基础性工作入手,坚持把选举较高素质的各界人士进入人大代表,保持代表组织的合理结构,作为加强政权建设和基层组织建设的重要环节。其次要注意发挥党员代表的作用,确保乡镇人大主席团自觉地坚持和依靠党委的领导,始终围绕乡镇党委、政府的中心工作开展人大主席团工作和代表活动,使代表在各条战线、各个行业成为贯彻落实党委、人大、政府各项决议、决定的中坚力量。
  2、认真抓好指导,强化乡镇人大主席团的主导作用
乡镇人大代表在推动法律、法规在农村的贯彻实施,促进基层民主政治建设的规范化、制度化、法制化,加强基层党委、政府和广大群众的沟通,起着不可替代的桥梁和纽带作用。因此,乡镇人大主席团要积极、主动地适应新形势对人大工作的新要求,在开展代表工作、组织代表活动中发挥主导作用,坚持把改善和加强代表工作作为人大主席团的一项基础性和经常性工作认真抓好落实,以是否充分发挥代表的主体作用作为检验是否真正坚持人民代表大会制度的一把标尺,切实尊重和维护代表的主体地位,保障代表真正代表人民当家作主,行使好管理国家事务和社会事务的权力。不断改进和完善代表联络工作和代表服务工作,加强与代表的联系。人大主席团成员要带头参加代表小组活动,切实加强对代表工作的指导和督促检查,促进代表活动的有效开展。
  3、认真抓好制度建设,推进代表工作规范化
建立和健全保障代表履行职责的各项规章制度,是做好新形势下代表工作的一项重要内容。近几年来,我们认真贯彻执行《代表法》、中央和省州县委有关代表工作文件精神,以科学发展观为指导,围绕我县“十二五”规划确立的目标和任务,根据代表工作的目标、任务和要求、代表履职的需要和特点,在加强制度建设、发挥代表作用等方面做了一些探索和总结,先后制定了切实可行的一些工作制度和规章,如《人大主席团工作制度》、《人大代表学习培训制度》、《人大主席团成员联系代表制度》、《人大代表联系选民制度》、《代表视察制度》、《人大代表小组活动制度》等,在一定程度上使代表工作从制度上得到保障,同时认真抓好各项制度的贯彻落实,代表工作逐步做到了制度化、规范化、经常化,促进了代表工作科学有序的开展。今后,在机制建设上,还要不断总结经验、积极探索,重点要抓好以下几方面工作:
  (1)要建立完善的管理机制。人大代表是由选民“选派”的,是特定的选区选民意志和利益的忠实代表,既是监督主体,又是监督对象。代表只有与选民保持密切联系,自觉接受选民的监督,在人民的监督下行使人民赋予的权力,才能确保代表能够真正地按照选民的意志和利益履行职责,保障人民政治权利的实现。乡镇人大主席团要按照《宪法》、《代表法》和《选举法》的规定,加强对代表的约束和监督,使其正确行使职权。一是对代表实行公示制。可以将代表的姓名、单位、职务、住址、联系电话以公告的形式告知选民,为选民与代表之间联系提供便利。二是组织代表向所在选区选民述职。代表定期向选民汇报参加人民代表大会会议情况;学习《宪法》和法律法规情况;代表选民意愿监督政府依法行政情况;积极参政议政情况;联系选民,听取和反映选民意见建议、为选民办好事实事情况等等,使选民直接了解代表是否代表人民利益履行职责,代表的工作是否到位。选民结合代表的述职对代表进行评议,提出意见,监督、激励代表真正代表人民利益依法忠实履职,促进代表作用的发挥。三是对代表的履职情况建立个人信息档案,实行规范化管理。将代表参加会议、活动、提议案和建议意见等履职情况进行登记,并通报、反馈给代表和选民,接受选民的监督。
  (2)要建立规范的会议机制。出席人民代表大会是代表履行职责的基本途径和基本形式,乡镇人大主席团要严格会议签到考勤制度,对代表出席大会和参加分组审议的情况进行考勤,提高代表的参会率。逐步扩大范围邀请代表列席乡镇人大主席团会议,参加乡镇人大主席团组织的视察、调查和执法检查等专项活动。
  (3)要建立畅通的信息机制。代表知情知政是正确履行职务的前提,也是代表全面掌握相关政策和选民意愿的重要信息来源。要积极拓展和畅通代表知情知政渠道,采取多种形式及时把人大主席团及政府工作情况和本乡镇重大工作事项向代表通报。
  (4)要建立健全的激励机制。积极开展代表小组“五个一”活动,即每季度开展一次代表小组学习讨论活动;每半年组织一次代表视察或执法检查活动;每年开展一次代表培训;每年召开一次代表座谈会;每年每个代表给乡镇人大主席团提一条好建议。通过开展“五个一”活动,丰富代表活动内容,创新代表活动方式,增强代表工作活力,使人大代表在实践中得到锻炼,从而提高素质和履职能力。还可以积极探索开展争做“人民意愿的代言人,履行职责的明白人,经济发展的带头人,公益事业的热心人”活动,并作为评选先进代表小组、优秀代表的条件,激发代表工作热情和履职积极性。同时,要及时总结代表活动中的好经验、好做法和典型事例,以典型引路激励代表认真履职,充分发挥作用。
此外,按照制度化、规范化的要求,乡镇人大主席团要设立“六簿一册”,即:会议记录簿、收文登记簿、主席团成员联系代表登记簿、创先争优登记簿、代表及人民群众来信来访登记簿、代表花名册。代表小组要设立“六簿”,即代表小组活动登记簿、接待群众来访登记簿、代表做好事登记簿、代表联系选民登记簿、代表联系困难户登记簿、代表建议登记簿。
  4、认真抓好学习培训,不断提高代表素质
代表素质的高低,决定和影响着人大工作的质量和效率。因此,组织代表学习培训、提高代表整体素质至关重要。这次乡镇人大换届,新当选的人大代表比较多,而且有来自机关的干部、有来自“村两委”的干部、有来自村组的农民,代表的知识结构、实践活动也各有差异,素质参差不齐。这就需要乡镇人大主席团根据不同阶段、针对不同内容、采取不同形式组织代表加强政治理论、法律法规和业务知识的学习培训,使他们能够掌握履行职权所需的基本知识,增强代表依法履职的责任感和使命感,不断提高人大代表素质和履职水平,更好地发挥好人大代表的作用。一是要抓好代表会前培训。在每次乡镇人民代表大会召开之前,利用一定时间继续对代表进行《宪法》、《地方组织法》、《代表法》、《选举法》等基本法律法规和代表履职基本业务知识的学习培训,使代表了解人民代表大会制度、国家机构的组织和运作等基本知识,知道怎样才能做到不失职、不越权地正确行使人民赋予的国家权力。二是要抓好代表履职培训。根据人大主席团的年度工作安排,采取人大主席团和代表小组培训相结合的形式,结合乡镇党委、政府中心工作和代表视察、执法检查、工作调研内容,有针对性地对代表进行党的方针政策、相关的法律法规和各项工作报告的审议、计划和预算的审查、议案和建议提出和处理以及现代经济、社会、科学知识和实用科技等为主要内容的履职培训,使代表不断提高政治觉悟、更新思想观念、增强法律知识和专业知识。三是定期组织代表开展总结交流当好代表、发挥代表作用的经验,相互学习,共同提高。四是组织代表外出学习考察。要围绕乡镇党委、政府中心工作有计划地组织代表外出学习考察,使他们开阔视野,增长知识,学到经验,增强履职的自觉性。
  5、认真抓好代表活动,推进代表工作深入开展
人大代表除了应当参加本级人民代表大会会议,依法开展大会期间的工作,行使好代表职权外,还要积极参加闭会期间的代表活动,这也是执行代表职务、履行代表职责的重要方式之一。代表活动可以分两个阶段进行:
  (1)开展好人代会会议期间代表工作。一是要保证代表出席人民代表大会会议。人民代表大会的职权,是通过代表在人民代表大会会议期间的工作,以会议形式集体行使的。因此,各乡镇人大主席团必须千方百计保证代表出席人民代表大会会议。二是要做好人代会的各项准备工作。根据会议内容,组织代表深入基层、深入群众,进行必要的视察、调查、走访选民等,做好情况收集和材料准备,为代表在大会期间认真履职、依法行使职权打好基础。
  (2)认真开展好闭会期间的代表活动。代表在闭会期间的活动,是人民代表大会会议的延续,也是代表履行法定义务和职责的需要。一是要积极组织代表开展视察、调查、检查活动。围绕党的方针政策、国家法律法规、上级和本级人大决议决定的贯彻情况,以及人民群众反映强烈和普遍关心的问题,如农业产业结构调整、道路交通、人畜饮水、医疗卫生、环境保护、新农村建设等议题,开展集中视察、调查、检查活动,增强人大代表围绕中心、服务发展的意识和工作责任感,使代表在社会实践活动中接受锻炼。二是要加强代表与人民群众的密切联系。新的形势要求我们,做好代表工作必须不断创新形式,进一步加强代表与原选区和人民群众的密切联系。结合当前“四群”教育工作,积极组织开展代表进社区、进村组联系选民和为民办实事活动,每月定期接待来访群众,听取意见,使代表了解社情民意,注意收集当地群众关心的热点、难点问题,及时反映群众的意见和要求,更好地代表人民群众的利益。三是由代表牵头组织选区群众学习法律、法规和科技知识,发挥领头雁的作用。四是落实代表扶贫济困联系制度,要求每个代表都要联系帮助农村困难户或困难职工。五是要结合农村特点开展代表带头致富和带领群众致富的“双带”活动,为建设社会主义新农村,发展农村经济献计献策,贡献力量。
在这里重点讲一下如何抓好代表小组活动问题。代表小组活动是代表在闭会期间履行职责的重要形式。代表小组活动开展得如何,对于调动代表履职的积极性、更好地发挥代表作用至关重要。因此,各乡镇人大主席团要结合实际,认真落实代表小组工作制度,紧紧围绕乡镇党委、政府的中心工作开展代表小组活动,力争做到“四个确定”和“四个结合”(“四个确定”就是确定活动内容、确定活动时间、确定活动地点、确定活动承办人;“四个结合”就是代表小组活动与乡镇人大工作议题相结合、与乡镇人大代表视察调查相结合、与群众关心的热点难点问题相结合、与人大主席团的专项调查相结合),不断提高代表小组的活动质量。重点要抓好以下几方面工作:
  ①把好事前准备关,做到准备充分。一是合理组建代表小组。由于乡镇人大代表居住比较分散,有的一个村小组就有一个代表,有的几个村小组才有一个代表,代表之间近的在一个村子,远的相距几公里,甚至十几公里。因此,在代表小组的组建上,要根据代表的居住情况,按照相邻就近的原则,以方便开展活动为前提,突出容易联络、临时召集方便的特点,合理组建代表小组,推选组织协调能力强的代表当组长,负责召集、组织代表活动。同时把乡镇人大主席团成员,乡镇党委、政府是人大代表的领导编排到农村代表小组,负责联系和指导代表小组活动。如在分组上可以打破村组界线,交叉开展代表小组活动,使代表了解其他村组代表是如何履职,如何开展人大监督工作,既开阔代表的视野,还加强乡镇人大代表之间的联系,增强代表共同履职的凝聚力和创造力。二是选准活动内容。从活动内容上看,大致有三类:听取工作汇报和反映情况、学习提高、协助政府推行工作。代表小组活动内容要以为所在选区服务、为选民排忧解难为目的,力求做到“四个围绕”,即围绕党委和政府的中心工作开展活动,围绕人代会的会议议题开展活动,围绕群众普遍关心的热点难点问题开展活动,围绕人大代表认为应该研究的重大问题开展活动。活动内容要突出重点,突出当前,有针对性,克服平平淡淡和面面俱到的现象。同时代表小组活动还要体现“学习为本”的思想,始终坚持结合中心工作,定期组织代表学习法律法规和人大工作知识,学习党的方针政策,学习省州县乡党委文件、重要会议、重大决策以及农村实用科技知识等,在活动中注意培养和锻炼代表的履职能力。三是找对活动方式。代表小组活动方式主要有开展学习交流、开展调查研究、进行代表视察、参加执法检查、听取政府工作汇报等。由于乡镇人大代表绝大多数工作生活在农村,平时比较忙不可能占用大量的时间去搞小组活动。因此,代表小组活动要改变以往多在会议室里“听汇报、提建议、谈心得”的做法,遵循省时、省力、省钱、高效的原则,根据活动内容,因地制宜,做到形式服务内容,内容寓于形式之中,不断创新代表履职的新方法,努力增强代表小组活动的实效。如各代表小组之间可以组织相互交流学习,为代表之间相互沟通联络搭建平台,达到相互取长补短、实现共同发展的目标,活跃代表小组的活动氛围。
  ②把好事中实施关,做到活动开展有序。一是制定活动方案。每次代表小组活动前,小组组长要与其他代表共同研究,认真确定代表活动的内容、方式、时间、地点、目的和要求,制定切实可行的活动方案,避免盲目性。活动方案应提前三天通知到每位代表和相关单位。如新农村建设、道路交通建设、农田水利基础设施建设、农业产业结构调整、社会治安综合治理等与人民群众密切相关的热点难点问题都可以作为代表小组专题视察、调查、检查的内容。二是做好发言安排。代表发言是代表活动的关健所在,小组活动时,提前协调部分代表结合议题进行调研了解,带头发言,提出意见和建议。三是做好意见反馈。代表活动时对代表提出的各种意见和建议要进行汇总归类梳理,当面反馈。四是作好记录。对整个活动参加人员、活动内容、活动时间、发言情况等都要记录在册。  
  ③把好事后跟踪关,做到监督到位。代表小组活动是否有成效,关键要看代表活动时提出的意见、建议相关单位是否认真落实,这就要求代表小组要严格按照法律规定的时限做好跟踪督促办理工作。一是写好活动报告。代表小组活动结束后,根据活动情况及时写好小组活动报告,向乡镇人大主席团书面报告活动结果。二是做好督促落实。对代表提出的建议和意见,要责成乡镇人民政府及有关单位认真抓好落实,不仅件件要答复,而且要能采纳的一定采纳,部分能采纳的部分采纳,不能采纳的要向代表作出负责任的解释。
  6、认真抓好服务保障,为代表履职提供条件
做好代表活动的服务保障工作,是乡镇人大主席团的重要职责。切实保障人大代表的民主权利,就是要认真落实好代表执行代表职务的各项措施,为代表开展各种活动和履职提供必要的条件。除了提供时间、司法保障外,重点要提供以下几方面服务保障:
  (1)依法保障代表工作经费。要根据《代表法》和有关文件精神,积极、主动争取党委、政府在经费上的支持,做到适应需要,逐年有所增加,使代表活动有稳定的经费来源,确保代表活动的正常开展。一是要保证充足的会议经费。确保一年一度的例会以及特殊情况下增开的人代会议所需经费,使会议环境、会议资料、会议设备、服务水平逐年得到改善和提高,为代表在会期中履行职务创造各种有利条件。二是要安排必要的活动经费。代表小组活动、有关会议以及农民代表参加活动的务工补贴等都要从不同的渠道得到落实。三是要提供适当的代表学习培训经费。为使代表加强经常性学习提高、获取信息,要积极、主动争取一定经费为代表编印学习资料,订阅报刊杂志,落实集中学习培训费用和外出学习考察费用等。
  (2)努力扩大代表知情知政渠道。知情知政是代表依法行使职权的基础。代表只有知情知政,才能参与政务,才能协助政府推行工作。因此,乡镇人大主席团要努力扩大代表知情知政渠道,主要做好以下工作:一是邀请部分代表列席乡镇人大主席团会议。乡镇人大主席团召开作出重大事项决议、决定等会议,可以邀请部分代表列席会议,这样既使代表更多地知情知政,也增强人大主席团决策的民主性与科学性。二是要积极与乡镇党委、政府沟通联系,宣传代表的权利和有关代表活动的法律保障,采取多种方式定期向代表通报政府工作中涉及全乡发展大局的重大事项和重要工作。如重大项目的引进、农业产业结构调整等情况。乡镇人民政府作出重大事项决策、决定前要征求代表的意见。三是要为代表小组订送《中国人大》、《云南人大》以及为代表提供有关代表履职的法律书籍、政务工作信息等资料。
  (3)加强与代表的密切联系。乡镇人大主席团要认真执行联系代表、邀请代表列席会议、接待来访代表等制度,通过走访代表、召开代表座谈会等形式,深入了解代表的思想、工作、生产和生活情况,帮助代表解决一些实际困难和问题,认真听取并及时反映代表的意见和要求,进一步密切与代表的联系。
  (4)鼓励和支持代表持证视察。持证视察是代表执行职务的重要方式,既是代表在闭会期间充分发挥作用的有效形式,也是对代表集体视察的有效补充,不仅有利于代表视察活动经常化,而且有利于加强代表同群众的联系,便于代表深入基层、接触实际,更好地发挥作用。《代表法》明确规定:“代表可以持代表证就地视察”,但由于对持证视察的程序、需履行的手续、视察时间、意见和建议交办等没有作出具体的规定,这项活动几乎没有开展,法定权力没有得到很好的行使。在今后的工作中,可以按照《代表法》的规定,结合实际,积极探索,借鉴外地经验,在一定范围内组织代表开展持证视察工作。
  7、认真抓好代表议案、建议的督办,提高办理质量
代表依法提出议案、建议,是法律赋予代表的一项重要职权,是代表依法履职、行使权利的重要途径。代表议案、建议是代表通过调研、视察、走访等各种方式从人民群众反映的各种问题中,经过认真思考研究提炼出来的智慧结晶。因此,代表议案、建议提出和处理是代表工作的一个重要环节,关系到尊重代表的民主权利,反映人民群众意愿,也是依法对政府和有关单位工作的监督和促进。乡镇人大主席团要把督促检查代表议案、建议办理工作作为一项重要职责,以高度负责的态度,为代表提出较高质量的议案、建议做好服务工作,要始终把办理好代表议案、建议作为做好新形势下代表工作的一项具体工作任务,严格按照《云南省办理人民代表大会代表建议、批评和意见的规定》,抓住关键环节,突出工作重点,采取有力措施,进一步规范和抓好代表议案、建议办理各个环节的督促检查工作。要通过召开专题会议听取乡镇人民政府及有关单位对代表议案、建议办理情况的汇报,努力实现从文来文往到人来人往、从提高办复率向提高解决率、从一般承办人员办理向主要领导亲自带头办理、从单纯督办到联合督办的转变,使办理工作更加规范化,更加富有成效,不断提高代表对办理结果的满意率。
  8、认真抓好代表先进事迹的宣传,激励代表发挥模范带头作用
人大代表是由人民群众民主选举产生、代表人民行使国家权力的各个行业和阶层的先进分子,不仅在政治上要体现其先进性,而且在地方经济社会建设中也是引路人和带头人。因此,各乡镇人大主席团要把宣传代表风采作为人大宣传工作的一项重要内容,积极鼓励支持基层代表在促进地方经济社会发展中起好模范带头作用,率先勤劳致富、干事创业,进一步影响和带动当地人民群众共同创业、共同发展、共同致富。可以通过邀请电视台拍摄专题片、广播电视、报刊杂志、板报等多种有效形式,广泛宣传人大代表在解放思想、干事创业、加快地方经济社会发展中的工作成绩、先进事迹和好经验、好做法,充分展示代表在人民群众中具有代表性、先进性和充满活力的形象和风采,扩大代表的影响面,使他们真正得到社会的理解和尊重,从而激励代表在加快科学发展、和谐发展、跨越发展进程,努力建设美丽幸福新富宁中发挥作用。
  9、关于乡镇人大主席团其他工作
(1)乡镇人大选举地方国家机关领导人员
①选举产生乡镇人大主席、乡镇长、副乡镇长。
②候选人的提名。提名地方国家机关领导人员候选人必须在人代会的全体会议通过大会《选举办法》之后进行。由大会主席团或代表  10人以上书面联合提名候选人。不同选区的代表可以酝酿、联合提出候选人。主席团提名的候选人人数,每一代表与其他代表联合提名的候选人人数,都不得超过应选名额。
③候选人的介绍。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。对候选人的介绍,应本着实事求是的原则,进行客观、公正、全面的介绍,同时要及时回答代表提出的询问或质疑。
④候选人的确定。正职候选人人数一般应多于1人,进行差额选举。如果提名的候选人只有1人,也可以等额选举。副职的候选人比应选人数多1人,进行差额选举。
由此可见,一是国家机关领导人员,无论正职还是副职,都必须实行差额选举;二是只有在正职领导人员的候选人只有1人,而且经过反复酝酿再也提不出别的候选人的情况下,才可以等额选举;三是差额选举有严格的差额幅度。
确定正式候选人,应是根据代表的意见,进行民主科学的筛选。放手让代表进行广泛的协商、讨论,由主席团根据多数代表的意见确定正式候选人。在确定正式候选人的过程中,应做深入细致的工作,充分统一代表的思想。
省、州、县人大换届选举本级国家机关领导人员时,提名、酝酿候选人的时间不得少于两天。乡镇人大换届提名、酝酿候选人的时间法律没有具体规定,但在具体操作中,是参照县级人大换届选举有关规定执行的。
选举国家机关领导人员,人代会要制定《选举办法》。《选举办法》中,要规定具体的差额数。如果提名的候选人超过《选举办法》规定的差额数,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行预选。根据在预选中得票多少的顺序,按照《选举办法》规定的差额数,确定正式候选人名单,进行选举。
⑤投票选举。选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何代表或者选民,也可以弃权。
⑥当选的确定。候选人必须获得全体代表的过半数赞成票才能确定当选。
获得过半数赞成票的候选人人数超过应选名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人再次投票,以得票多的当选。
获得过半数赞成票的当选人数少于应选名额时,不足的名额另行选举。另行选举时,可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人,也可以依照《地方组织法》规定的程序另行提名、确定候选人。不足的名额的另行选举可以在本次人代会上进行,也可以在下一次人代会上进行。
另行选举要依照《地方组织法》的规定,确定差额数,进行差额选举。
⑦补选。补选地方国家机关人员候选人人数可以多于应选人数,也可以同应选人数相等。是等额选举还是差额选举由人代会通过的《选举办法》决定。
⑧乡镇人大主席团成员的产生。根据《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》的有关规定,乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团由5至11人组成。今年年初各乡镇人大换届乡镇人大主席团成员均设置了7人。
主席团成员由上届人民代表大会主席团在新一届人民代表大会代表中提出候选人建议名单,由新一届本级人民代表大会第一次会议的第一次全体会议选举产生。人大主席团成员在届中出现缺额较多、影响正常工作的,可以在下一次召开的乡镇人民代表大会上进行补选充实。
(2)乡镇人大主席团人事任免工作
根据《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》的有关规定,乡镇人大主席团闭会期间履行的人事任免职责有:
①根据乡长、镇长的提名,决定副乡长、副镇长的个别任免,并报本级人民代表大会和县人大常委会备案;
②受理乡镇人大主席团成员、乡长、副乡长、镇长、副镇长的辞职;决定接受辞职的,报本级人民代表大会和县人大常委会备案;
在常务主席辞职被接受或者因故不能担任职务的时候,从主席团成员中决定代理的人选。
在乡长、镇长辞职被接受或者因故不能担任职务的时候,从副乡长、副镇长中决定代理人选。
③受理本级人民代表大会代表的辞职;决定接受辞职的,通告该代表的原选区选民,并报本级人民代表大会和县人大常委会备案;
主持选区罢免和补选本级人民代表大会代表的工作。
人事任免具体操作程序是:
①乡镇长的免职(辞职)或代理乡镇长的任职
召开乡镇人大主席团会议进行任免(参会的人大主席团成员必须超过半数以上):乡镇党委领导宣读县委有关人事任免文件→乡镇人大主席团主席宣读提请人事任免提请议案(以人大主席团文件行文)→县委领导代表县委介绍任免职人员情况→与会的人大主席团成员充分酝酿、发表意见→推选1名监票员和1名记票员(从与会的主席团成员中提名,征求主席团成员意见);进行免(任)职投票表决→统计投票表决情况→通报投票表决结果(得票以人大主席团全体成员的超过半数通过);(先免后任)→颁发任命书→进行任职表态发言→印发人事任免文件→上报人事任免情况(报乡镇人民代表大会和县人大常委会备案)→收集材料立卷归档。
②副乡镇长的免任职(辞职)
副乡镇长的免任职(辞职)程序,除了提请议案以乡镇人民政府文件行文由乡镇长提名外,其他程序与乡镇长的免职(辞职)或代理乡镇长的任职程序相同。
(3)对乡镇人大主席做好本职工作的几点建议
  在新的形势下,如何以科学发展观为指导,不断推进乡镇人大主席团工作的有效开展,作为乡镇人大主席肩负着重要职责,起着至关重要的作用。建议乡镇人大主席在具体工作中要确立“六心”。一是真心接受党委的领导。人大工作是党委工作的重要组成部分,真心接受党委的领导是保证人大工作正确的政治方向的根本保证。工作中必须坚持重大事项向党委请示汇报,认真贯彻党委的意图,通过依法行使职权,及时把党的主张转变为国家和人民的意志,保证党的路线、方针、政策在本乡镇的贯彻实施。二是真心支持政府工作。乡镇人大主席团与乡镇人民政府虽然职责不同,但目标一致,乡镇人大主席一定要认真处理好人大主席团与政府的关系,做到监督不对立,协助不旁观,支持不争功,共同把事关人民群众根本利益的事情办好。三是用心做好本职工作。目前,乡镇人大主席团只有专职主席1人,尽管如此,也要责无旁贷地做好本职工作,要切实增强责任感和使命感,加强沟通联系,不断探索乡镇人大主席团依法开展活动、发挥作用的途径和方法,不断从实践中总结经验,善于发现和研究新情况、解决新问题,实事求是,积极创新,努力开创工作新局面。四是潜心研究有关法律。人大工作法律性、程序性很强,目前,即将进行“村两委”换届工作,作为乡镇人大主席,必须熟悉《宪法》、《地方组织法》、《选举法》、《代表法》、《云南省乡镇人民代表大会主席团工作条例》,以及“村两委”换届的有关法律法规,依法履行法律监督和工作监督,积极推进依法治乡及村民自治工作。五是热心联系人大代表。乡镇人大主席要主动采取多种形式联系人大代表,善于做代表的贴心人,经常同代表保持密切联系,有计划地组织代表开展各类活动,认真督办代表议案、建议,充分发挥代表的监督主体作用。六是细心掌握社情民意。乡镇人大主席平时要养成掌握社情民意的良好习惯,关注民生,及时了解群众的愿望和要求,想群众之所想,解群众之所难,谋群众之所需,反映民意,集中民智,把人民群众反映强烈的热点难点问题作为乡镇人大主席团工作的议题加以调查研究,努力促使问题得到解决,真正当好人民群众的代言人。
做好代表工作,充分发挥代表作用,是坚持和完善人民代表大会制度,推进依法治国,加强社会主义民主法制建设的必然要求,也是增强乡镇人大主席团工作活力的主要途径。只有做好代表工作,人大工作才能得到发展,人大监督职能作用才能得到有效发挥。因此,面对新的形势和任务,我们要把党的十八大精神贯彻落实到代表工作之中,进一步落实好《代表法》和富发〔2011〕29号文件精神,围绕充分发挥代表作用这个核心,增强责任意识,努力为代表依法履职创造条件,不断开创乡镇人大代表工作新局面。


 

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